La importancia de abordar correctamente la capacidad de gobierno

CAMBRIDGE – Los economistas solían decir a los gobiernos que corrigieran sus políticas. Ahora les recetan que arreglen sus instituciones. Su nuevo programa de reformas abarca una larga lista de objetivos que incluyen la reducción de la corrupción, el mejoramiento del Estado de Derecho, aumentar la responsabilidad y eficacia de las instituciones públicas y mejorar el acceso y la expresión de los ciudadanos. Supuestamente, un cambio real y sostenible sólo es posible si se transforman las “reglas del juego”, es decir, la manera en que los gobiernos funcionan y se relacionan con el sector privado.  

Por supuesto, el buen gobierno es algo esencial en tanto que da a los hogares una mayor claridad y a los inversionistas una mayor seguridad de que sus esfuerzos se verán recompensados. Poner énfasis en la capacidad de gobierno también tiene la aparente virtud de ayudar a desplazar el énfasis de las reformas hacia objetivos intrínsecamente deseables. Las recomendaciones tradicionales como el libre comercio, los tipos de cambio competitivos y las políticas fiscales sólidas merecen la pena sólo en la medida en que permiten lograr otros objetivos deseables, como un crecimiento económico más rápido, menor pobreza y más igualdad.

 

En contraste, es evidente la importancia intrínseca del Estado de Derecho, la transparencia, la expresión de los ciudadanos, la responsabilidad o un gobierno eficaz. Incluso podríamos decir que una buena capacidad de gobierno “es” desarrollo en sí mismo.

 

Lamentablemente, gran parte del debate en torno a las reformas para mejorar la capacidad de gobierno no distingue entre el gobierno como fin y el gobierno como medio. El resultado es un pensamiento embrollado y estrategias de reforma inadecuadas.

 

Los economistas y las agencias de ayuda serían más útiles si prestaran atención a lo que se podría llamar “el gobierno de letra pequeña”, que implica salir de los grandes programas de capacidad de gobierno y centrarse en reformas de instituciones específicas con el fin de abordar las limitantes del crecimiento.

 

Los países pobres sufren de una multitud de restricciones al crecimiento, y las reformas eficaces abordan las más limitantes de ellas. En general, el mal gobierno puede ser la restricción limitante en Zimbabwe y algunos otros países, pero no lo fue en China, Vietnam ni Camboya –países que están creciendo rápidamente a pesar de una baja capacidad de gobierno– y con seguridad no lo es tampoco en Etiopía, Sudáfrica, El Salvador, México o Brasil.

 

En términos generales, una amplia reforma a la capacidad de gobierno no es necesaria ni suficiente para el crecimiento. No es necesaria porque lo que realmente funciona en la práctica es eliminar restricciones limitantes sucesivas, ya se trate de incentivos a la oferta en la agricultura, cuellos de botella de infraestructura o los altos costos del crédito. No es suficiente, porque es difícil dar continuidad a los frutos de las reformas a la capacidad de gobierno si no van acompañadas de crecimiento. Con todo lo deseables que sean el Estado de Derecho y reformas similares en el largo plazo y para el desarrollo en general, raramente merecen prioridad como parte de una estrategia de crecimiento.

 

En lugar de ello, la capacidad de gobierno de “letra pequeña” se centra en los ajustes institucionales que pueden aflojar de mejor modo las limitaciones al crecimiento. Supongamos, por ejemplo, que identificamos la inestabilidad macroeconómica como la restricción limitante en una economía en particular. En una época anterior, un asesor económico podría haber recomendado políticas fiscales y monetarias específicas –la reducción de los gastos fiscales o un techo al crédito– orientadas a restablecer los equilibrios macroeconómicos.

 

En la actualidad, ese asesor complementaría esas recomendaciones con otras de naturaleza mucho más institucional y que giran fundamentalmente en torno a la capacidad de gobierno. Recomendaría hacer independiente al banco central para reducir las injerencias políticas, y cambiar el marco de gestión de la política fiscal; por ejemplo, establecer reglas fiscales o permitir que el voto legislativo sólo pueda reducir o aumentar las propuestas presupuestarias.

 

La política macroeconómica es un área en la que los economistas han abundado mucho acerca de los requisitos institucionales. Lo mismo ocurre en unas cuantas otras áreas, como la política educativa y la regulación del ámbito de las telecomunicaciones.

 

Sin embargo, en otras áreas como el comercio, el empleo o las políticas industriales, el pensamiento predominante es ingenuo, o bien no existe. Es una lástima, porque la comprensión por parte de los economistas de los problemas esenciales, su obsesión profesional con los incentivos y su atención a las consecuencias imprevistas les dan una ventaja natural para diseñar ajustes institucionales que profundicen los objetivos en cuestión, al tiempo que reducen al mínimo las distorsiones conductuales.

 

Para diseñar ajustes institucionales adecuados, además, son necesarios conocimiento local y creatividad. Es poco probable que lo que funciona en un escenario lo haga en otro.

 

Si bien la liberalización de las importaciones funciona bien para integrarse a la economía mundial cuando los intereses que compiten con las importaciones no son potentes y es poco probable que se sobrevalúe la moneda, en otras circunstancias los subsidios a las exportaciones o las zonas económicas especiales pueden funcionar mucho mejor. De manera similar, la independencia del banco central puede ser una gran idea cuando la inestabilidad monetaria es una restricción limitante, pero será contraproducente en los casos en que el verdadero reto es la baja competitividad.

 

Lamentablemente, el tipo de reforma institucional promovido por, entre otros, el Banco Mundial, el FMI y la Organización Mundial de Comercio tiene un sesgo hacia un modelo de “mejores prácticas”, que supone que es posible determinar un conjunto de ajustes institucionales universalmente adecuado y ve la convergencia hacia él como algo inherentemente deseable. Sin embargo, por definición las instituciones de mejores prácticas son no contextuales y no pueden tomar en cuenta las complicaciones locales. En la medida en que generen limitaciones en vez de ampliar la cantidad de opciones institucionales disponibles, le hacen un flaco favor a la causa del buen gobierno.

 

La buena capacidad de gobierno es beneficiosa en y por sí misma. También puede ser buena para el crecimiento cuando se orienta a enfrentar las restricciones limitantes. Si se pone demasiado énfasis en temas generales, como el Estado de Derecho y la capacidad de rendición de cuentas, se corre el riesgo de que las autoridades terminen luchando contra molinos de viento mientras pasan por alto desafíos de capacidad de gobierno vinculados de manera más estrecha al crecimiento económico.

 

Dani Rodrik*  * Profesor de economía política en la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de la Universidad de Harvard