“El Perú antes de la Reforma Agraria era mejor que el de ahora”

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Miguel Santillana*

* Economista, consultor de organismos internacionales e investigador del Instituto del Perú de la Universidad de San Martín Porres

 

Si el gobierno militar de Juan Velasco Alvarado constituye un punto de quiebre en la historia reciente del país, determinar si el Perú es hoy mejor o peor que antes de ese régimen depende en realidad de quién haga la afirmación. La respuesta sería distinta en boca de Julio de la Piedra o Dionisio Romero, ejemplos –respectivamente– del representante gremial percibido como el hacendado rentista venido a menos y del empresario que supo aprovechar los nuevos tiempos. Si la responden los sectores populares, nadie quisiera volver a los tiempos anteriores al “Chino” Velasco, pues ellos poco a poco se han abierto paso al interior de esta sociedad y se han ganado el derecho de ser ciudadanos además de consumidores.

Pero sin duda, la respuesta a esa interrogante está marcada por la Reforma Agraria, “la reforma” que marca al “velascato” y a la sociedad peruana.

 

“La reforma agraria era evitable”

Imposible. Los pensadores liberales criollos contemporáneos ven esta reforma como la madre de todos los problemas que hoy enfrentamos. Pero lo cierto es que había que romper con una lógica económica que no permitía la ampliación y consolidación del mercado y la gestación de una democracia con ciudadanos y un Estado de Derecho, todos ellos caros valores liberales. Es cierto que todo lo anterior puede haber estado en vías de configurarse lentamente ya antes de la reforma, pero la concreción definitiva de esa transformación social era imposible en un contexto de yanaconas, braceros, arrendires, peones, pongos y cualquier otra forma de relación precapitalista.

En el contexto continental se habían dado experiencias de reforma agraria en México (1910-1918), Bolivia (1952-1964) y la Cuba castrista pero precomunista (1959). La administración Kennedy, consciente de que su “patio trasero” era campo fértil para revoluciones comunistas de mantenerse un orden oligárquico, promovió una “revolución preventiva” que contemplaba una serie de reformas sociales a través de la Alianza para el Progreso (marzo 1961). Un profético JFK afirmó: “aquellos que hacen de las revoluciones pacíficas un imposible, hacen que las revoluciones violentas sean inevitables”.

Al interior del país, en un contexto de ampliación de los sectores medios en los cincuenta, tanto liberales como reformistas aceptaban la necesidad de realizar una reforma agraria, puesto que se veía al latifundio como ineficiente y la forma de organización social que lo sustentaba, no sólo como injusta, sino también como un freno a la “modernidad” y el “desarrollo”.

 

“La reforma contravino el espíritu político de entonces”

No tanto. El golpe del 3 de octubre de 1968, era un secreto a voces y amplios sectores lo apoyaron. Su justificación fue la nacionalización de los campos petroleros de La Brea y Pariñas. Pero para los militares era claro que se debían hacer reformas sociales en el país; de lo contrario se enfrentarían constantemente a grupos subversivos. Estos temas se debatían en el Centro de Altos Estudios Militares (CAEM). Y es que para ellos no había pasado desapercibido que el “foquismo” cubano había intentado iniciar la lucha armada en zonas inhóspitas y pobres del país. El Ejército de Liberación Nacional de Javier Heraud (1963) trató de infiltrarse por Madre de Dios. El Movimiento de Izquierda Revolucionaria de Luis de Puente Uceda (1965) inició la lucha en Mesa Pelada (Cusco). Asimismo, Ernesto “Che” Guevara estuvo en la zona rural del Cusco en 1966 y decidió que “las condiciones no estaban dadas” por lo que decidió ir a Bolivia.

La idea de una reforma agraria tampoco era nueva. El agro había perdido su importancia dentro de la estructura del PBI (14.2 por ciento en 1950, 10.73 por ciento en 1960 y 8.1 por ciento en 1968) y de las exportaciones (55 por ciento en 1950, 37.7 por ciento en 1960 y 18.8 por ciento en 1968) por el incremento de precios internos y un tipo de cambio fijo desde 1958.

Ya en 1958, 11 años antes de la reforma, Pedro Beltrán había encabezado una Comisión para la Reforma Agraria sin ningún resultado concreto, y en 1962 la Junta Militar de Transición dio una Ley de Reforma Agraria que legalizaba la toma de tierras de los campesinos arrendires (cuyo lema era: “Tierra o Muerte, venceremos”) de las haciendas de los Valles Lares y La Convención en el Cusco. En 1964, Belaunde cumplió una promesa electoral, con el apoyo de la Democracia Cristiana, dando la Ley de Reforma Agraria 15037. La oposición corrió por cuenta del Apra en alianza con la Unión Nacional Odriísta, representante de latifundistas azucareros y terratenientes. Esta ley sólo adjudicó el 3.9 por ciento de las tierras consideradas sujetas a la norma y benefició al 1.3 por ciento de las familias consideradas como potenciales adjudicatarios.

No obstante, la reforma que marcaría un antes y un después, la Ley de Reforma Agraria (DL 17716) se dio simbólicamente el Día del Indio (24 de junio de 1969; hoy lo llaman Día del Campesino). Se complementó con la nacionalización de las aguas (DL 17752), denominada Ley General de Aguas, que establece que las aguas sin excepción alguna son propiedad del Estado. 

De junio de 1969 a junio de 1979 se expropiaron alrededor de 9.06 millones de hectáreas de 15,826 predios que fueron adjudicados a alrededor de 369 mil beneficiarios. La adjudicación de las tierras expropiadas no fue individual, pues se tenía repudio al minifundio, y se impusieron formas empresariales asociativas, pero casi todas fracasaron.

 

“La reforma agraria favoreció a los campesinos”

No es cierto. La Reforma Agraria fue la radicalización de un “consenso reformista” que existía en el país y, como toda radicalización, arrasó con todo. Su fin último era alterar la propiedad de la tierra, fuente del poder económico y político de un grupo social. Nunca fue parte de una política de desarrollo a favor del campo. Los proyectos de desarrollo rural integrado fueron dejados de lado casi desde el inicio del proceso. Poco importó que en los complejos agroindustriales del norte se estuviera a la vanguardia tecnológica en cuanto a rendimientos de caña por hectárea o se hubieran perfeccionado sistemas de molienda. No hubo contemplación con las haciendas ganaderas del centro o el sur, que habían adecuado el ganado al medio geográfico y obtenido rendimientos extraordinarios de carne y lana. Quedaron truncas las aspiraciones de toda una generación de ingenieros agrónomos que se perfilaban como modernos empresarios agrícolas; tuvieron que reciclarse o migrar, y las facultades de donde salieron entraron en coma.

La idea de modernización que tenían los militares pasaba por radicalizar la industrialización por sustitución de importaciones, por lo que se debería abaratar la canasta de consumo de las zonas urbano-industriales, vía control de precios (el rubro alimentos pasó de representar el 15.7 por ciento del total de las importaciones en 1955 a 20.1 por ciento en 1968). Se insistió en que los precios relativos desfavorecían al campo y, por otro lado, la importación de alimentos básicos (trigo, maíz, oleaginosas y lácteos), subsidiados en los países productores de origen, pasó a manos de oligopolios privados. Para cuando este modelo de desarrollo se desmoronó de manera trágica y vertiginosa en el primer gobierno de Alan García, en las zonas rurales se combatía una guerra interna, el campo estaba descapitalizado y había mayor pobreza.

Si se les dijo a los campesinos que con la Reforma “el patrón ya no comerá de tu trabajo”, lo que sucedió es que se creó una cadena de comercialización, que subsiste hasta hoy, donde “comen” los intermediarios. La política agraria ha sido y es una propuesta paternalista que subsidia o reparte semillas, crédito, fertilizantes o tractores; ya que los sectores rurales han perdido peso relativo (29.89 por ciento de la población en 1993, el 27.08 por ciento en 2007) y nadie quiere enfrentar en serio la pobreza que ella alberga.

 

“Las consecuencias de la Reforma aún no se revierten”

En parte sí se han revertido, ya que con el retorno de la democracia en 1980 también vino la contrarreforma en la tenencia de la tierra. Con la Ley de Promoción y Desarrollo Agrario y el DL 653 de “Promoción de la inversión privada en el sector agrario” empezó el proceso de parcelación de tierras, especialmente en la costa. Pero el conflicto armado hizo que en un momento dos terceras partes del territorio nacional estuvieran en estado de emergencia. Ello y la crisis económica hicieron de la inversión en el agro algo muy riesgoso. 

Luego del autogolpe de 1992, como parte de todo un paquete de normas que permitían la inversión privada nacional y extranjera en todos los ámbitos de la economía, se dio la Ley de Tierras (Ley N°26505), que reabrió el mercado de tierras y permite grandes extensiones bajo un mismo dueño. Se creó el Programa Especial de Titulación de Tierras (PETT) que permite sanear la propiedad individual de la tierra. Al amparo de esta norma, y con la pacificación, surgió un sector moderno agroexportador no tradicional, constituido por alrededor de 3 mil agricultores de los casi 1.8 millones que registró el Censo Agrario de 1994, y que cuentan con alrededor de 90 mil hectáreas –principalmente en la costa– que representan apenas el 1.5 por ciento de las tierras de cultivo del país y hoy exportan US$1,504 millones.

El gran desafío hoy es qué hacer con las comunidades nativas (selva alta y baja) y las comunidades campesinas (costa y sierra) protegidas desde la Constitución de Leguía de 1920 y los DL 20653 y DS 037 de Velasco; los cuales reconocían la propiedad comunal como inalienable, imprescriptible e inembargable. Todo esto se acabó con la Constitución de 1993. Son cerca de 6 mil las comunidades reconocidas. Sus territorios titulados abarcan cerca del 40 por ciento del total de las tierras agropecuarias del país y en ellas habitan cerca de 4 millones de personas. Sus tierras pueden servir para inversiones en biocombustibles, programas de reforestación, de agroexportación o para proveer de alimentos a los nuevos centros urbanos de la sierra y selva, o dedicarse a la explotación de recursos naturales. No hay que tratarlos como “museos vivientes”, pero tampoco con leyes especiales, sino aplicar la Ley General de Sociedades.

 

Conclusión

En 40 años la población se triplicó, reubicándose en el espacio territorial y concentrándose en ciudades. Y es que la lógica de las relaciones socioeconómicas y de clases sociales cambia vertiginosamente en un contexto en que la población tiene mayor acceso a la información.

(insertar tabla)

La afirmación de que el Perú haya sido un país mejor antes de Velasco y la reforma agraria que su gobierno emprendió muestra una añoranza por una sociedad en el que “todo el mundo sabía su sitio”, en el que “había un orden y respeto”, pero que se transformaba rápida y desorganizadamente.