A jugar Antimonopolio

Por Gonzalo Carranza

“P...” fue la exaltada (y censurada) expresión que soltó Jaime Yoshiyama, entonces presidente del Consejo Constituyente Democrático, cuando escuchó al presidente del Cepri Telecom, Javier Tovar, leer la oferta presentada por Telefónica de España por el 35% de las acciones de CPT y Entel Perú. Era el 28 de febrero de 1994 y un reportero de Semana Económica pudo oír la palabra, cargada de asombro y júbilo ante la improbable cifra recién revelada: US$2,002 millones. Telefónica no sólo se comprometía a pagar, entre retribuciones al Estado y aportes de capital, más del doble que lo ofrecido por el consorcio que quedó en segundo lugar, sino también 266% más que el valor calculado por Morgan Grenfell, el banco de inversión británico que asesoraba al Cepri. El ratio precio entre líneas instaladas era uno de los más altos en las privatizaciones de empresas de telecomunicaciones en la región.

Dieciséis años después, Telefónica sigue generando expresiones como “p…”, pero sin la connotación positiva que tuviera en boca de Yoshiyama. Las últimas semanas, por ejemplo, han sido generosas en ejemplos del lado menos feliz de las operaciones de la empresa en el Perú. Así, Semana Económica y otros medios locales cubrieron recientemente la escandalosa remoción de Marco Antonio Torrey, un miembro del Consejo Directivo de Osiptel que sustentó un voto suyo favorable a la empresa adjuntando un documento cuyo autor era el principal ejecutivo del área regulatoria de ésta. La última columna quincenal de Mario Vargas Llosa en El Comercio, mientras tanto, usaba la mala atención de Cable Mágico a su hija Morgana como pretexto para una deliciosa reflexión sobre el arte del “meceo”. Y en Perú.21, el superstar blogger Marco Sifuentes titulaba su columna dominical del 20 de febrero, dedicada a un caso protagonizado por Telefónica, “Sobre cómo una empresa (no) debe manejarse en Internet”.

La alegría de 1994 y las quejas del 2010 tienen una íntima vinculación: las características del contrato de concesión que se le otorgó a Telefónica y cómo éstas influyeron en la actual estructura del mercado de telecomunicaciones local, en el cual una sola empresa, integrada vertical y horizontalmente, es claro líder en todos los servicios ofrecidos. Ello genera más de una preocupación de cara a un escenario de convergencia en servicios de telecomunicaciones en el que se teme que los empaquetamientos de servicios puedan dar pie tanto a eficiencias como a prácticas anticompetitivas. ¿Podría haber sido distinta esta historia? Imaginar desenlaces alternativos quizás sirva para entender por dónde debería abordarse la agenda regulatoria del futuro próximo.

Partida en dos

El proceso de privatización de la CPT (encargada de la telefonía en Lima) y de Entel Perú (en el interior y de otros servicios) tenía dos objetivos: asegurar una expansión de la cobertura de telecomunicaciones, de la mano con tarifas más racionales y mejoras en los servicios; y maximizar los ingresos obtenidos por el Estado peruano, lo cual se reflejaba en que la retribución fuera el principal factor de competencia. Así, aunque generar un entorno propicio para la competencia también era parte de la declaración de intenciones original del proceso, varios aspectos del diseño del contrato claramente conducían a un monopolio.

Uno de los puntos que podía perjudicar la competencia era entregarle al ganador ambas compañías sin hacer una división, ya sea para generar competencia horizontal o para desintegrar la provisión de los servicios de la operación de la infraestructura. Ejemplos previos y posteriores de este tipo se han dado tanto en mercados desarrollados como en los propios procesos de privatización latinoamericanos. Por ejemplo, en 1984, se ejecutó el divestiture de AT&T, consensuado entre esta empresa y el Departamento de Justicia de EEUU. La medida determinó que el gigantesco monopolio de telecomunicaciones norteamericano se dividiera en ocho nuevas compañías, incluyendo a AT&T y siete operadoras regionales, dos de las cuales serían, luego, conocidas del Perú: Bellsouth y Southwestern Bell, que lideró el consorcio que quedó detrás de Telefónica en la subasta de CPT y Entel. La competencia entre varias de estas empresas sigue hasta hoy, luego de varias fusiones y reorganizaciones: Southwestern compró a otras dos “Baby Bells” y luego, a la propia AT&T, adoptando su nombre. De igual modo, Bell Atlantic y NYNex formaron la actual Verizon y USWest es hoy Qwest.

Chile, por su parte, liberalizó completamente su industria de telecomunicaciones en 1987 y Argentina, cuya privatización se dio en 1990, buscó crear una “competencia por comparación” al dividir el área de cobertura en dos zonas geográficas y dar en concesión cada una a un operador diferente. En el Perú, de hecho, se consideró también concesionar una empresa para el servicio local y hasta otras dos para el de larga distancia, pero esta visión fue finalmente descartada.

Otra visión más reciente de la partición de empresas de telecomunicaciones que se viene discutiendo en Europa desde que fuera ejecutada por Ofcom, el regulador británico, sobre British Telecom es la de separar la infraestructura del servicio. Así, en el 2002, Ofcom llegó a un acuerdo con BT para la creación de Openreach, empresa independiente que operaría las redes del antiguo monopolio y ofreciera éstas en igualdad de condiciones a todos los interesados en brindar servicios de telecomunicaciones.

¿Qué habría pasado de seguir alguno de esos caminos en 1994? La licitación no habría obtenido la astronómica cifra de US$2,002 millones como pago, pues un proyecto de estas características habría ofrecido un retorno menor al estimado por Telefónica para la concesión completa. Es más, la cifra habría sido probablemente menor a las otras ofertas presentadas e incluso a la valorización de Morgan. Ello convierte al escenario en poco probable: si bien el monto ofrecido por Telefónica rebasó cualquier expectativa e, incluso, generó en los días siguientes a la apertura de sobres un desembalse de demandas de diversos sectores, lo cierto es que al gobierno le interesaba que el proceso privatizador alimentara la caja fiscal y las empresas de telecomunicaciones eran de las más prometedoras en ese sentido. De hecho, el criterio fiscalista se mantendría hasta concesiones como las del aeropuerto Jorge Chávez, llevada a cabo en el 2000 y en la cual el factor de competencia también fue la mayor retribución al Estado.

Sin embargo, puede asumirse por un momento que se hubiera decidido favorecer la generación de un ambiente más competitivo a la obtención de ingresos o a la apuesta por la rápida expansión que se esperaba generarían la eficiencia y economías de escala propias del monopolio integrado. De haberse dado así la historia, la identidad y estrategias de los jugadores que hubieran llegado al Perú habría dependido del tipo de partición elegido.

Es factible, entonces, considerar que Telefónica hubiese seguido interesada si se generaban dos empresas con infraestructura y servicios bajo su control, dado que la empresa no dudó en instalarse en Argentina como la compañía encargada de la zona sur del país. Asimismo, al permitir la entrada de al menos un jugador más con un costo de acceso al mercado menor, hubiese sido posible que alguna de las varias otras empresas internacionales que rondaban por América Latina en búsqueda de oportunidades aterrizara también en el Perú: las estadounidenses Southwestern Bell, GTE y Bell Atlantic; las europeas France Telecom, Telecom Italia y British Telecom; la mexicana Carso; la brasileña Embratel; y las asiáticas Korea Telecom y Daewoo Telecom. A ellas habría que sumarle a la peruana Tele 2000 (holding de Telecable y Celular 2000), que en ese entonces estaba en pleno crecimiento en el mercado móvil.

Ahora bien, la formación de dos compañías probablemente hubiese ralentizado un poco el boom inicial que vivió el sector en los primeros años post privatización. Por ejemplo, dos empresas regionales habrían tenido menores economías de escala que aprovechar, mientras que si se separaban por servicios, la de telefonía fija local habría sido presionada al perder el subsidio cruzado que le solía dar la operación de larga distancia y que se mantuvo, de manera decreciente, durante el período de rebalanceo tarifario que tuvo Telefónica hasta el 2008. Sin embargo, con el tiempo, las restricciones de mercado geográfico o de servicio desaparecerían y las dos empresas empezarían a competir entre sí, y el efecto positivo de dicha competencia sobre la expansión podría haber compensado el menor crecimiento relativo de los primeros años. De hecho, la principal expansión de servicios de telecomunicaciones experimentada en el Perú no fue la vivida durante los primeros años post privatización –a pesar de su innegable importancia– sino la que desató el agresivo ingreso de América Móvil al mercado celular en el 2005.

Incluso, uno podría pensar que, a inicios de esta década, la misma batalla Slim-Telefónica podría haberse librado encarnizadamente en territorio peruano. El ejercicio sería el siguiente: Southwestern Bell se hacía de la segunda compañía del Perú y, luego de absorber AT&T en EEUU, trasladaba esta marca a su operación local. Luego, en el 2004, Telmex compraría los negocios de AT&T en América Latina, y desembarcaría en el país a hacerse cargo de una operación que pelea de igual a igual con Telefónica.

Más difícil, en cambio, resulta imaginar el posible mapa competitivo si la división hubiese separado la infraestructura de los servicios, pues entonces no era un modelo en boga. Pero si se piensa en escenarios optimistas, se podría pensar que hoy operarían en el país Telefónica y Telmex, dada su vocación de grupos regionales, y también otras empresas latinoamericanas medianas y grandes, como las chilenas Entel (que ya maneja Americatel) y VTR o las brasileñas Brasil Telecom u Oi, las cuales se podrían haber instalado y consolidado aprovechando la facilidad de entrada a un mercado en crecimiento como el peruano. Y en ese contexto de competencia, la expansión de la cobertura, la reducción de tarifas y la mejora en el servicio también se habrían podido conseguir.

Solo y con todo

El otro aspecto del contrato que condujo a la actual situación de preponderancia de una sola empresa en todos los segmentos de las telecomunicaciones fue la combinación de un período de concurrencia limitada, por el cual se otorgaba a Telefónica un monopolio de cinco años en telefonía fija y servicios de portador de larga distancia nacional e internacional, junto con la irrestricta posibilidad de ingreso a los otros mercados, como el de televisión por cable o telefonía móvil. Frente a una comisión investigadora del Congreso, José Ramón Vela, entonces gerente general de Telefónica, explicaba en el 2002 que la alta valorización que le dieron a CPT y Entel se justificaba, precisamente, porque a la rentabilidad esperada del rebalanceo tarifario realizado entre 1994 y 1998 (el cual sinceró hacia arriba las tarifas de telefonía local y hacia abajo las de larga distancia) la empresa le sumaba la libertad para acceder a otros mercados y la capacidad tecnológica de su grupo empresarial para ejecutar rápidamente ese despliegue.

Si bien el modelo de concurrencia limitada con compromisos de expansión fue implementado en varios países de la región como Venezuela, México y Perú, hubo otros que, como ya se vio, se decidieron por modelos de monopolios regionales u oligopolios que pudieran expandirse a nivel nacional luego de la consolidación en su propia zona geográfica. Así, además del caso argentino, Brasil optó por este esquema, dividiendo la red de Telebras –la empresa nacional de telecomunicaciones– en tres zonas otorgadas en concesión a Telemar, Brasil Telecom y Telefónica.

Pero la experiencia en los países que establecieron la prohibición de que el operador de telefonía fija brindara servicios de telefonía móvil o radiodifusión, de modo que se generaran otras redes de telecomunicaciones para brindar estos servicios y evitar de este modo los subsidios cruzados que podrían ocurrir en una operación conjunta de éstos, fue aun más interesante. Brasil, Argentina y México son ejemplos de este tipo de concesión y en los tres países, son más bien los incumbentes de telefonía fija quienes, dadas las presiones de la convergencia tecnológica que hace el empaquetamiento de servicios necesario para sobrevivir en el mercado, vienen pidiendo el levantamiento de la restricción, pero ésta se mantiene vigente hasta el momento en los tres casos mencionados.

El caso de Colombia es distinto, aunque de consecuencias similares. Tres empresas estatales mantuvieron monopolios geográficos en telefonía fija, mientras se permitió el ingreso de varias empresas a brindar servicios de televisión por cable a lo largo del territorio. Recientemente, el Grupo Telefónica adquirió una participación de control de Colombia Telecom –que mantenía cerca de un tercio del mercado de telefonía fija en dicho país– y a su vez Telmex se ha venido haciendo de las cableras a nivel nacional, y viene brindando servicios de triple play en ese país.

¿Cómo habría sido la historia con un contrato así? El debate en el sector sería alrededor de los pedidos de Telefónica para entrar al mercado de cable (y tal vez Vargas Llosa no habría tenido la inspiración de Cable Mágico para su artículo sobre el meceo). Y en las pantallas de los televisores con cable, la señal que se vería sería la de alguna cablera independiente como DirecTV o, si la regulación para entrantes lo permitiera, de una empresa como Telmex, avanzando de manera avasalladora con su triple play.

Incluso, si uno retrocede a los años de la concesión y los que siguieron, recordará que las principales empresas de cable y de telefonía móvil que competían con Telefónica eran Telecable y Tele 2000, del empresario Genaro Delgado Parker. ¿Podría haber consolidado GDP un imperio que hoy estuviera listo para competir con Telefónica en todos los mercados? Difícilmente, dados los procesos de consolidación que ha atravesado el sector, con el ingreso de grandes trasnacionales en los noventa y con el fortalecimiento de Telmex y de Telefónica en la región en esta década. Así como Tele 2000 fue vendida a Bellsouth, habría sido muy probable que Telecable fuera adquirida por un operador internacional de mayores espaldas financieras y expertise tecnológico y operativo, en un proceso que incluyera, tal vez, más de un cambio de manos.

Además, el despliegue simultáneo de redes habría contribuido a resolver dos de los principales problemas operativos que tienen hoy entrantes como Telmex: la obtención de licencias municipales para instalar su infraestructura, que enfrenta constantes trabas, y la dificultad para cablear edificios donde los ductos ya han sido ocupados por Telefónica. En un entorno que será cada vez más convergente, otras estructuras de mercado tienen precondiciones mucho mejores que la peruana para fomentar la competencia. Incluso, el caso de Chile, el primer país que privatizó sus servicios de telecomunicaciones en la región en 1987, es interesante: allí no hubo concurrencia limitada ni restricciones para los incumbentes. La filosofía en Chile fue que la ley no tiene razones para perennizar un monopolio natural, pues el avance tecnológico puede cambiar esa condición en el futuro. Y hoy, luego de que muchos consideraran fallido el modelo por el peso que iba tomando Telefónica, el propio mercado y algunos ajustes regulatorios han conducido a un panorama opuesto al del Perú, con hasta cuatro operadores dispuestos a pelear en todos o casi todos los mercados.

La historia que será

Hoy, con la presión de la convergencia y con las condiciones que la privatización determinó para el mercado local, los reguladores tienen que resolver el reto de pasar de una regulación basada en redes a una basada en servicios. Si bien ha habido esfuerzo para un despliegue de redes propias por nuevos jugadores –notorio y exitoso en la telefonía móvil, incipiente y trabado en las redes fijas residenciales– la regulación se ha topado una y otra vez con las dificultades asociadas a tratar de imponer a una empresa dominante e integrada vertical y horizontalmente la obligación de compartir infraestructura. Las medidas tradicionales, como el establecimiento de cargos de interconexión sobre la base de costos o la realización de pruebas de imputación para evitar prácticas de estrechamiento de márgenes, han demostrado ser de una complejidad que no va de la mano con la rapidez del cambio tecnológico y de las estrategias comerciales de las empresas.

El cambio de enfoque regulatorio, aun manteniendo la estructura de mercado actual, podría darse en el marco de la adecuación a los capítulos de competencia de los tratados de libre comercio, como el firmado con Estados Unidos, que establecen la obligatoriedad de la compartición de infraestructura y la determinación de proveedores importantes a los que se aplica ésta. Si bien a nivel normativo y formal estos avances se vienen dando, un vigoroso enforcement de parte del regulador –apoyado política y presupuestalmente por el Estado– podría darle un nuevo aire a la competencia.

Un segundo camino, mirando el medio plazo, podría comenzar a discutirse más allá de foros especializados: condicionar la futura renovación del contrato de concesión de Telefónica a algún tipo de divestiture, posiblemente vertical en el sentido de Openreach y British Telecom. Una mirada a la historia que no fue aquí y a las historias que se vienen dando en otros mercados bien podría servir para comenzar a escribir la historia que será en el mercado de telecomunicaciones de las próximas dos décadas.