Derechos indígenas e industrias extractivas

por Miguel E. Santillana*

*Investigador principal del Instituto del Perú-USMP

“No hay futuro justo y decente para nuestra nación si no enfrentamos directamente la herencia de la discriminación amarga y la tristeza con que los primeros americanos viven todavía. Y América no puede ser completa hasta que sus primeros residentes disfruten todas las bendiciones de la libertad, la prosperidad y la dignidad. Que no exista duda de nuestro compromiso. Estamos listos para ser juzgados por los resultados”.

Susan Rice, embajadora de EE.UU. ante la ONU, Foro Permanente de Asuntos Indígenas de las Naciones Unidas, 20 abril 2010.

“Aquellas críticas, para ser justas, deben ser de autocrítica. Porque al independizarnos de España, hace doscientos años, quienes asumieron el poder en las antiguas colonias, en vez de redimir al indio y hacerle justicia por los antiguos agravios, siguieron explotándolo con tanta codicia y ferocidad como los conquistadores, y, en algunos países, diezmándolo y exterminándolo. Digámoslo con toda claridad: hace dos siglos la emancipación de los indígenas es una responsabilidad exclusivamente nuestra y la hemos incumplido. Ella sigue siendo una asignatura pendiente en toda América Latina. No hay ninguna excepción a este oprobio y vergüenza”.

Mario Vargas Llosa Discurso del Nobel, Estocolmo 7 diciembre 2010.

El “baguazo”, ocurrido el 5 de junio del 2009, fue la culminación de un diálogo de sordos entre el Ejecutivo y las organizaciones representantes de los pueblos indígenas. Mientras que para unos los decretos legislativos, aprobados en junio del 2008, facilitaban la operatividad del tratado de libre comercio (TLC) con EE.UU. y traerían toda una serie de beneficios para todos los peruanos; para otros la normatividad aprobada vulneraba sus derechos y no se les había consultado de acuerdo con lo indicado por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) ratificado por el Perú en 1994.

Frente a los actos de violencia y las muertes de connacionales, el Ejecutivo derogó los DL 1064 y 1090 y estableció la Mesa de Diálogo de la Selva. Los documentos que desarrolló esta comisión se entregaron oficialmente el 18 de enero del 2010 al ministro de Agricultura. De ahí para adelante todo ha sido silencio.

Inclusive las dirigencias indígenas, que irrumpieron como nuevos actores políticos en la escena nacional, se han eclipsado: nadie ha querido llevar a Alberto Pizango en su fórmula presidencial o en su lista de congresistas. No hay ningún presidente regional, ni alcalde provincial de origen indígena que haya sido electo en las justas electorales de octubre pasado. Y la razón es muy simple: en el Perú tenemos 332,975 indígenas organizados en 1,786 comunidades pertenecientes a 51 grupos étnicos de acuerdo con el Censo del 2007, es decir, representan el 1.2% de la población nacional (y el 9.2% de la población de la selva).

Estos peruanos, que al parecer sólo sirven para las fotos promocionales de ofertas turísticas, quieren ejercer sus derechos ciudadanos como cualquier otra persona; el 92.2% tiene una partida de nacimiento y el 85.1% tiene un DNI que así lo acredita, a pesar de que el 19.4% de ellos son analfabetos (28.1% de las mujeres). Son los más olvidados: 52% de ellos sigue viviendo en chozas comunitarias, las viviendas no tienen abastecimiento de agua de red pública (92.1%), ni saneamiento (94.2%), ni alumbrado eléctrico (86.2%). En el 59.1% de las comunidades no se cuenta con un establecimiento de salud, por lo que la población sigue yendo al curandero (33%) o se cura por sí sola (36.6%). El 82% de la población de catorce a más años de edad se dedica a la agricultura, ganadería, caza, pesca y silvicultura, pero sabe que esas habilidades no le permiten sobrevivir en la “modernidad”; por ello la población de quince a más años ha completado su primaria en un 47.3%, su secundaria en un 28.7 y ya asiste a la educación superior (5.3%).   

Los temas que gestaron el “baguazo” han desaparecido de las primeras planas, pero siguen latentes y pueden erupcionar como un volcán en el momento menos previsto. Todavía no tenemos una ley de flora y fauna, que es un requisito del TLC y de la Embajada de EE.UU., que ha manifestado su “preocupación” en una nota diplomática. PeruPetro sigue asignando lotes petroleros y gasíferos sin el requisito de la “consulta previa”, el Ejecutivo ha observado el reglamento de la Ley de Consulta y el Congreso lo ha encarpetado hasta el próximo gobierno (pero la falta de reglamento no es excusa para no cumplir la ley, según sentencia del Tribunal Constitucional). El Ejecutivo tiene pendiente la titulación de centenares de comunidades indígenas y de la declaratoria de área natural protegida (parque, reserva, santuario, etc.) solicitadas por diversas etnias indígenas, que ven en este esquema una forma de proteger los territorios ante el avance de las industrias extractivas y de migrantes andinos. No es casualidad que en los departamentos de Loreto, Junín, Amazonas y Ucayali (donde habita el 81.7% del total de la población indígena) se den la mayoría de conflictos sociales por la presencia de colonos o por concesiones otorgadas a empresas para explotar recursos naturales.

Ante los acontecimientos de Bagua y la persistencia de la problemática indígena, muchas personas pensaron que había que ver cómo otros países habían tratado el tema indígena, en especial EE.UU., con lo que olvidan, sin embargo, las tradiciones jurídicas de cada país.

Sucede que los países de Latinoamérica tienen la tradición romano-germánica que establece que una persona natural o jurídica puede ser dueña de la propiedad superficial, pero los recursos naturales pertenecen a la nación y los administra el Estado. En la tradición anglosajona, quien es dueño de la superficie lo es también del subsuelo.   

Hernando de Soto hizo una llamativa campaña de medios, en que difundió la idea de que la solución era emular su propuesta de 1986 para solucionar la informalidad urbana, vale decir: entregar títulos de propiedad individuales a los miembros de cada comunidad para que ellos a su vez negocien con quien quiera comprar sus tierras o cobrar una servidumbre. También promocionó un encuentro entre etnias de Norteamérica y etnias que habitan el territorio peruano, para que los del norte les enseñen “cómo ser prósperos”.

Para Lawrence Sperling, director de Asuntos Internacionales del Departamento del Interior de EE.UU., la entrega de títulos individuales es la peor experiencia que se ha tenido en el tema indígena. El otorgamiento de títulos individuales a personas que no tienen concepto de lo privado (y sus implicancias, pues su cosmovisión es comunitaria) permitió que empresarios no indígenas se aprovecharan de su ignorancia y se convirtieran en grandes propietarios de tierras a cambio de baratijas o alcohol. Por ello el gobierno federal desde 1880 ha asumido una responsabilidad fideicomisaria. Un siglo después, la política indígena privilegia la autodeterminación y el autogobierno, sin evadir la responsabilidad de proveer servicios públicos de calidad.

El gobierno federal de EE.UU. tiene relaciones de “gobierno a gobierno” con las tribus, aunque las trata como naciones “doméstico-dependientes” (no tienen decisión sobre política internacional ni política económica). Eso quiere decir que los indígenas son ciudadanos de EE.UU. y del estado federal donde habitan, pero tienen derecho a formar su propio gobierno, establecer leyes civiles y penales, establecer impuestos, regular actividades y otorgar licencias en sus territorios. Vale decir, son propietarios de los territorios de las reservaciones y sus recursos.

EE.UU. tiene 1.5 millones de indígenas organizados en 564 tribus reconocidas por el gobierno federal, es decir, representan el 0.45% de la población total. Ellos son propietarios de 26.7 millones de hectáreas que tienen el 30% de las reservas probadas de carbón, el 10% de las reservas de gas natural, el 5% de las reservas de petróleo.  

El Departamento del Interior (DOI) no ve temas de seguridad interna como en el Perú, sino que tiene una serie de dependencias que se dedican a proteger y manejar el territorio, incluidos los temas indígenas. Así, se tiene el Bureau de Asuntos Indígenas (BIA), que se dedica como fideicomisario a manejar las tierras de los indígenas y a capacitarlos para que puedan asumir el autogobierno. Su labor se complementa con otras dependencias del mismo sector: (i) el Bureau de Manejo de Tierras, que se dedica a regular los temas de industrias extractivas; (ii) la Oficina de Minería Superficial, que se dedica a normar la minería de carbón; (iii) el Servicio de Pesca y Vida Silvestre, que vela por las especies en peligro, y, finalmente, (iv) el Servicio Nacional de Parques, que administra las áreas naturales protegidas. Otros sectores participan en la administración de los territorios indígenas, como lo hace el Departamento de Agricultura a través del Servicio Forestal y la Agencia de Protección Ambiental.

Si bien las diversas tribus pueden disponer de los recursos naturales en sus territorios y negociar con privados su explotación, todos los contratos pasan por la opinión vinculante del secretario del Interior.

Los indígenas en toda América sufrieron todo tipo de vejámenes con el “descubrimiento de América”, sin importar qué país europeo los colonizó. Las nacientes repúblicas los ningunearon, los arrinconaron en los territorios menos fértiles y los utilizaron como carne de cañón en guerras civiles o externas. Han tenido que pasar décadas para que sean aceptados como parte del tejido social, y ahora exigen derechos de ciudadanía. La diferencia entre los países está entre quienes asumieron en serio la responsabilidad de asimilarlos al colectivo y quienes no.