Convenio OIT - Bajo consulta (previa)

Uno de los temas más fuertes en el debate político del año pasado tiene que ver con la implementación de la Ley de Consulta Previa para Pueblos Indígenas. Opiniones van y opiniones vienen, pero la realidad es que este es un compromiso del Estado peruano desde la década de los noventa cuando firmó el famoso Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenas y tribales.

En primer lugar, el Convenio 169 parte de un hecho concreto: muchos países han nacido en un contexto colonial, donde el proceso de independencia no trajo consigo el restablecimiento de derechos previos a la conquista y colonia. Por ende, aunque no es un instrumento temporal, el Convenio 169 busca ser una herramienta de acción afirmativa. Es decir, trata de restituir derechos a las poblaciones locales en países poscoloniales; derecho sobre todo a la consulta sobre políticas públicas de educación, salud, regímenes laborales y –he allí la parte más conflictiva– la concesión de territorios para explotación de recursos naturales.

Desde que el Perú ha firmado y ratificado ese convenio, éste tiene el rango de norma de Constitución: cuenta con tanto valor jurídico como cualquier artículo de nuestra Carta Magna. Y –como se desprende de su lectura y aplicación– tiene que ver mucho más con una reforma integral del Estado que con la aplicación de plebiscitos al momento de aprobar una concesión minera o de hidrocarburos.

El convenio bosqueja formas de participación ciudadana no necesariamente vinculantes (por el universo de tipos de consultas) para estas poblaciones cuando, por ejemplo, se quiera establecer una política educativa intercultural. Y, evidentemente, el Estado peruano no está preparado aún para ese tipo de participación y consulta.

El año pasado estuvimos a punto de contar con una ley que delimite mejor la aplicación del Convenio 169. Sin embargo, uno de los mayores puntos de conflicto entre varias partes tenía que ver con la definición de “pueblo indígena”. ¿Quiénes lo conforman? ¿Quiénes están fuera o dentro? ¿A quiénes se consulta? En segundo lugar está el problema del cómo, ya que es claro que es distinta la consulta para la aplicación de una política de salud con enfoque intercultural que una sobre un proyecto hidroenergético.

Lo concreto es que si el nuevo gobierno se queda en eternos debates y no promulga la Ley de Consulta Previa, como lo hizo el actual, tendrá que asumir el alto costo político que traerá el rechazo de las comunidades indígenas. Por otro lado, si la promulga, las comunidades indígenas tendrían una mayor participación que en este quinquenio y desde luego los inversionistas temen que eso dificulte sus procesos de inversión. El costo político en cualquiera de esos casos constituye toda una “papa caliente”.