La inclusión social a través de… los programas sociales

Por María José Ampuero

Por un lado el Programa del Vaso de Leche (PVL) y, por el otro, Juntos. Uno es quizá el paradigma del problema de los programas sociales en el Perú (sin perjuicio de un remoto pasado exitoso) y el otro es celebrado hasta en el Banco Mundial. Pero ésta no es una historia de polarización, sino de cómo hacer que ambos casos sirvan para tomar medidas en pos de optimizar los programas sociales existentes y los que vendrán, con el recién estrenado gobierno de Ollanta Humala.

1) Optimizar el presupuesto

De acuerdo con cifras de APOYO Consultoría, si se lograra enfocar perfectamente el gasto social hacia las necesidades reales de los más necesitados (lo cual es casi imposible, pero debería ser la meta), el 7% de los ingresos tributarios del Gobierno Central sería suficiente para afrontar exitosamente este problema. Es decir, no se trata de un problema inmanejable. Además actualmente la recaudación de impuestos es aún más baja de lo que debería ser, debido a la alta evasión tributaria –tasa que alcanza el 35% en el Perú, superior a México, El Salvador, Argentina y Chile–. APOYO Consultoría explica que hay alternativas a elevar las tasas impositivas para aumentar el ingreso fiscal. Entre ellas está eliminar las exoneraciones tributarias, el fondo de estabilización de precios de los combustibles y los subsidios a la Caja de Pensiones Militar Policial (estas tres representan el 12% de los ingresos tributarios).

2) Aplicar el Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH)

Según el Instituto Peruano de Economía (IPE), S/.0.2 de cada S/.1 asignado al programa Juntos no llega a sus beneficiarios, mientras que S/.0.75 de cada S/.1 del PVL llega a quien no debe. De ahí que esta medida haya sido resaltada por varios investigadores reconocidos, como Lorena Alcázar o Enrique Vásquez, del CIUP, y propuesta en innumerables documentos del IPE. “Ojalá [que el gobierno] implemente un sistema de focalización único y de registro único de beneficiarios, que ya se trabaja desde hace años, pero que no se llega a implementar. Sobre todo si van a ampliar programas, es importantísimo pasar previamente por eso”, dice Alcázar. Esta medida reducirá la probabilidad de que se filtren personas que no necesitan ser beneficiarias de los programas y de que la ayuda no llegue al público objetivo. Al focalizar el gasto social, éste podría incrementarse hasta en S/.652 millones (cifra calculada por APOYO Consultoría).

3) Mejorar la calidad de la infraestructura y aumentar la cobertura de los programas sociales en zonas rurales

No se puede lograr el desarrollo social en zonas que carecen de la infraestructura básica para acceder a servicios esenciales y medios de comunicación y transporte. Por ejemplo, para combatir la desnutrición infantil es necesario tener acceso a saneamiento. Estas zonas son mayoritariamente rurales, pues ahí la pobreza es dos veces el promedio de la incidencia de pobreza en zonas urbanas. “Para empezar, el Estado debería organizar concursos públicos internacionales (…) para contratar asesores financieros –bancos de inversión, o consultoras–, técnicos –empresas de ingeniería, por ejemplo– y legales –estudios de abogados de primera línea, internacional o localmente– para que lo asesoren en el diseño y la ejecución de programas de infraestructura”, se lee en un texto del IPE del 19 de agosto. De hecho –según un estudio del 2009 del mismo instituto– para cubrir la brecha en infraestructura hace falta invertir US$38,000 en la próxima década, pero los beneficios de esa inversión no sólo se reflejarían en inclusión social, sino también en todos los aspectos de la economía y la productividad. Con adecuados asesores financieros, el Estado podría diseñar programas plurianuales de infraestructura de varias dependencias públicas.

4) Extender los programas de transferencias condicionadas con un presupuesto por resultados (PPR)

Durante la última década, los programas de transferencias condicionadas se han multiplicado con éxito en Latinoamérica. No es casualidad que en el Perú, el programa social más exitoso sea Juntos, que entrega recursos a madres de familias pobres con la condición de que lleven a sus hijos a los controles de salud y al colegio. Juntos no sólo es el programa mejor focalizado (su índice de focalización duplica al de los comedores populares y es 70% mayor que el del PVL), sino que además permite evaluar sus resultados gracias a su esquema de seguimiento. Según el IPE, son precisamente las “evaluaciones independientes y vinculantes de los programas de gasto y presupuestos asignados por resultados” las que coadyuvarán a mejorar la calidad del gasto público. De ahí que, para Alcázar, expandir Juntos sea lo correcto, “siempre y cuando se corrija una serie de problemas que aún tiene el programa”, dice. Además, la investigadora recomienda que si se quiere extender este programa de transferencia condicionada hacia las zonas urbanas, la lógica debe ser completamente diferente, con otro tipo de condiciones.

5) Implementar sistemas de graduación de los programas sociales

Este punto pasa por la necesidad de que los PPSS sean un medio de desarrollo del capital humano antes que mero asistencialismo. En ese sentido –a decir de Alcázar–, el nuevo gobierno no ha manifestado aún cómo trabajará la parte productiva de los programas sociales, que es la parte de salir o graduarse de la pobreza, “que es una parte también fundamental de la inclusión social”, dice la investigadora. En el documento ¿Es el gasto público en programas sociales regresivo en el Perú?, de los investigadores Monge, Vásquez y Winkelried del CIES y del CIUP, se propone crear sistemas de graduación por etapas, una “preparación” que servirá para “identificar los elementos que limitan la capacidad del individuo de generar recursos” y ayudar a solucionarlos, por ejemplo, con asistencia técnica.

Conclusión

Según Luis Carranza, ex ministro de Economía y Finanzas, los programas sociales son un mecanismo para reducir la pobreza, pero más importante que esto es la generación de empleo. No obstante, no se puede avanzar en este punto, si no se avanza a la par con aplicar el SISFOH y el PPR en los programas sociales, ampliar su cobertura, emular la experiencia de Juntos –que según el MEF entre el 2005 y 2009 ha explicado casi el 50% de la reducción de la pobreza rural– y continuar con la mejora de la calidad de la infraestructura. Al fin y al cabo, son cinco puntos que deben implementarse a la vez. Y –como punto de partida–  se podría estudiar la conveniencia de tener un Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, cuyo nombre no justifica su creación.