La buena gestión pública

Burocracia es un concepto que proviene de la palabra francesa bureau, de bure, un tipo de tela usada para cubrir las mesas de las oficinas importantes. A Vincent de Gornay, un ministro francés del siglo XVIII, se le dio por llamar bureaucratie a la totalidad de las oficinas del sector público: bureau por oficina, cratos por poder; el ejercicio del poder a través de los escritorios.  

          Fue Max Weber –cuyo modelo era el ejército alemán– el primero que estableció los criterios esenciales de una burocracia. Según él, la eficiencia de una burocracia provendría de su funcionamiento racional: a) sobre la base de normas legales y reglamentos; b) comunicaciones formales; c) racionalidad para la división de trabajo; d) relaciones impersonales; e) jerarquías bien establecidas; f) rutinas y procedimientos estandarizados; g) respeto a la meritocracia; h)  gestión autónoma y profesional; y h) previsibilidad. Una oficina nacional de correos podría ser un buen ejemplo de una institución que se desarrolló por esa época y su manejo tradicional corresponde bien a este modelo.

         En la actualidad, sin embargo, la complejidad creciente del mundo moderno limita dramáticamente la eficacia de organizaciones que así se modelen y gobiernen. En varios países, las oficinas de correo están en crisis. Es que los directivos de cualquier organización pública ya no pueden limitarse simplemente a dar órdenes y seguir rutinas. Deben organizar recursos e interactuar de manera dinámica con grupos de intereses diversos y en el marco de estructuras que no es fácil  esquematizar en organigramas tradicionales. Y todo ello para atender objetivos que pueden incluso variar con el tiempo.  

         Para gestionar el caos y la complejidad del mundo moderno y global, el pensamiento mecanicista –aquel que percibe a las organizaciones como máquinas de la película Tiempos modernos de Chaplin– constituye un paradigma inadecuado. Los sistemas complejos de hoy son abiertos y no contenidos y, en algunos casos, operan en condiciones lejanas al equilibrio; asimismo, evolucionan en el tiempo, y su historia influye, muchas veces de manera significativa, en su conducta presente.

         En tal contexto, su eficacia no depende tanto de contar con las mejores normas o reglamentos; ni siquiera de contar con las mejores estrellas, como algunos equipos de fútbol destacados también lo demuestran. Lo que se vuelve crítico es la gestión interna del conjunto. Y, para ello, es importante establecer procesos adecuados y rápidos de toma de decisión, mecanismos compartidos de aprendizaje y control, la adopción de compromisos psicológicos y no sólo formales, la precisión de valores y visiones convergentes, la identificación de maneras imaginativas de resolución de conflictos. Todo ello resulta crítico para cualquier organización pública moderna, como lo es también para un equipo de fútbol. Caso contrario, se genera en ellas lo que Mario Waissbluth de la Universidad de Chile denomina un “despelote”, una situación más o menos estable de mediocridad y baja efectividad, con múltiples conflictos soterrados. Y es usual que tales “despelotes” reflejen una lista amplia de problemas y relaciones causa-efecto acumuladas, con sus correspondientes interacciones. Y también resulta usual que, muchas veces, cualquier nueva administración pretenda superar la situación arreglando, ilusamente, sólo uno de sus variados componentes.

         Para una buena gestión, las organizaciones del sector público requieren de un conjunto claro y limitado de políticas adecuadas y estables, así como de suficientes “intraemprendedores” conocedores de las técnicas de gerencia y que, dentro del marco de las restricciones normativas, muchas veces rígidas y obsoletas, sean capaces de tomar riesgos calculados para innovar en iniciativas que se orienten más a resultados que a procedimientos, teniendo en cuenta siempre el cómo mejorar la atención al ciudadano.

         Los concursos de buenas prácticas en la gestión pública, como los que organiza en el Perú Ciudadanos al Día, constituyen un buen catalizador para la promoción y difusión de las experiencias exitosas de gestión, los que pueden darse en aspectos muy diversos: planificación institucional, presupuestos y control, uso de indicadores de desempeño, atención al usuario, calidad de servicio, gobierno electrónico, etc. Difundir estos casos potencia su replicabilidad, lo que mejora así el desempeño del conjunto de la administración pública.

         En EEUU, en 1993, el presidente Bill Clinton puso en marcha el National Performance Review con este propósito. En el  Reino Unido, hay también un portal de buenas prácticas que cuenta con auspicio oficial (www.benchmarking.gov.uk). Francia mantiene también un banco de casos de innovación a escala nacional, regional y departamental en servicios públicos (www.innovations-services-publics.gouv.fr). Australia y Nueva Zelanda, países que han logrado mejoras exitosas en la gestión pública, cuentan con iniciativas similares.

         En América Latina, algunos países también han seguido este ejemplo. Hay un Banco de Éxitos de la Administración Pública Colombiana y portales similares en Brasil y Chile. Éstos  pueden estar a cargo de las mismas instituciones oficiales o ser externalizadas a universidades u ONGs. Estos inventarios de casos exitosos constituyen una buena fuente de ideas para  mejorar la gestión pública.  

         Juntando dos conceptos en principio opuestos, Charles Landry ha creado un blog (creativebureaucracy.blogspot.com/), en el cual aboga por la importancia de la innovación en el sector público. La innovación, sin embargo, requiere de cocreación y, por tanto, funciona mejor en instituciones más horizontales que verticales, así como en organizaciones en red, no tanto en aquellas  basadas en jerarquías. Asimismo, las habilidades interpersonales, multidisciplinarias, el trabajo en equipo serán cada vez más necesarios en la gestión pública del futuro. De lo contrario, ésta correrá el riesgo de quedar desplazada respecto de los estándares del sector privado.